En el sitio web del Centro Argentino de Ingenieros ya se encuentra disponible el trabajo presentado por el Ingeniero Nicolás V. Gallo, presidente de la Comisión de Urbanismo y Vivienda del Departamento Técnico del CAI, y por la Arquitecta María Cecilia González. El mismo se refiere a un anteproyecto de
Ley de gestión urbana y desarrollo urbano sustentable.

 

Antecedentes

Hacia el año 2050, el 70% de la población mundial vivirá en ciudades de más de 10.000 habitantes. Las proyecciones de la distribución por tamaño, indican que siguiendo la tendencia actual, la mayoría vivirá en ciudades de más de un millón de habitantes

No hay espacio humano más conflictivo y, a la vez más inclusivo, que una ciudad. Plazas, parques, calles, avenidas, veredas, luces, fuentes, servicios, estaciones ferroviarias y subterráneas y refugios para colectivos pertenecen a todos por igual y no muestran distingo alguno en su utilización que implique discriminación. Comienzan los síntomas de diferenciación, en la calidad de los servicios públicos, en la utilización de espacios colectivos administrados bajo regímenes privados, y se hacen más fuertes las imágenes controversiales, cuando en un radio de pocas cuadras se dan la espalda o se miran, viviendas clásicas de diferente gama con aglomeraciones marginales.

La sustentabilidad de las ciudades es un concepto que traspasa las cuestiones meramente físicas. La sustentabilidad importante es la social, para lo cual es necesario tener un modelo urbano que acentúe las igualdades de origen y minimice las desigualdades del proceso.

Estas desigualdades, cuanto más vecinas se encuentran más tensiones generan. Son focos corregibles de inestabilidad social y de conflictos urbanos derivados de las diferencias explícitas.

Existen muchas herramientas del Estado para ser aplicadas con el espíritu de reducir las diferencias y armonizar el conjunto urbano-social. Una de las más conocidas es el antiguo concepto de la plusvalía, donde el Estado redistribuye la renta urbana, en base a su propia intervención en la generación de dicha renta. La exposición de conceptos y referencias en antecedentes es interminable. A estos efectos se mencionan a Hagman y Misczynsky 1978; Smolka y Furtado 2001; Vejarano 2007; Peterson 2009; Muñoz Gielen 2010; Alterman 2012; Ingram y Hong 2012; Valters 2012; Furtado y Acosta 2012, entre los más recientes.

Si bien algunos investigadores han encontrado vestigios en épocas tan antiguas como el Imperio Romano, los argumentos a favor de la imposición de cargos especiales a los propietarios que se beneficien de algún tipo de decisión pública, sea de inversión o administrativa, aparecen en Portugal y España en los años 1500 y su aparición en Latinoamérica se puede identificar ya en 1607 en México.

Los instrumentos para la recuperación de las plusvalías son variados, pero en general se basan en 4 principios:

1.  la función social de la propiedad urbana;
2.  la separación de los derechos de propiedad y los derechos de construcción;
3.  los precios urbanos están fijados por lo que se pueda construir y el entorno;
4.  no se debe premiar la acumulación de riqueza que no resulte del propio esfuerzo.

 

Esos instrumentos pueden ser:

• Utilización en tierras públicas (caso Puerto Madero)
• Bancos de tierras (sin mayor desarrollo en Argentina salvo para registro)
• Disposición de tierras concesionadas o arrendadas al final del período
• Impuesto a la propiedad inmobiliaria, con o sin mejoras
• Incremento temporal de la tasa de impuesto a la propiedad inmobiliaria
• Contribuciones por mejoras (caso ley 23514/87 de expansión de Subterráneos)
• Aportaciones urbanísticas como contrapartidas por derecho de construcción
• Otorgamiento oneroso de derecho de construcción
• Transferencias de derechos de desarrollo
• Efectos multiplicadores de los cambios de uso del suelo.

 

Conceptos similares a los de la plusvalía fueron y siguen siendo aplicados en Hong Kong, en Taiwan surgidos del principio de la igualdad en los derechos del suelo urbano; en muchas ciudades francesas bajo la figura de cargas fiscales mayores cuando se rebasan determinados límites urbanísticos; y en España, donde los municipios capturan entre el 5 y el 15% de los lotes de las nuevas urbanizaciones y adicionalmente los propietarios deben aportar la tierra para la infraestructura y pagar los costos correspondientes a la provisión incremental de servicios que demanda las nuevas urbanizaciones.

 

En América, los antecedentes no son menores. En los Estados Unidos, en los 70, la cuarta parte de las ciudades norteamericanas establecieron lo que se traduciría por un “costo por impacto” a los promotores inmobiliarios a efectos de financiar las mejoras en la infraestructura (en Florida, en el año 2006 estas contribuciones alcanzaron al equivalente del 5% de los ingresos fiscales en los 50 condados).

Y así como el primer mundo fue sembrando y aplicando conceptos relacionados que se basan en el principio que si alguien obtiene un beneficio sin esfuerzo propio debe pagar por él, el tercer mundo, el nuestro, donde los pobres urbanos no tienen acceso al suelo, el principio de pagar esa inducción directa e indirecta de beneficios, no ha tenido demasiado eco.

Países como Colombia y Brasil se destacan entre el resto. Le ley colombiana de Desarrollo Territorial de 1997 dice que las acciones públicas que mejoran los usos del suelo urbano, le otorgan al Estado el derecho de participar en los incrementos de valor del suelo resultante. Entre estas acciones no están solo las acciones físicas como las obras de infraestructura, sino también las acciones administrativas como los cambios en la capacidad constructiva o en la modificación de las condiciones de uso. La captación por parte del Estado de esas plusvalías oscila entre un 30 y un 50% de las mismas. También incursiona en subastas públicas para tierras vacantes con uso para vivienda social con la opción a comprar parte de la tierra a precios previos a la urbanización.

En Brasil, la ley rectora fue la 10.275, del 2001 y recoge los principios establecidos en la Reforma Constitucional de 1988, que incluye la aplicación del impuesto predial progresivo a las tierras vacantes y la creación de un banco de tierras entre otras disposiciones. Dicha ley, conocida como el Estatuto de la Ciudad (2001) dio pie para la creación en 2003 del Ministerio de las Ciudades. Ese mismo año se creó el Consejo de las Ciudades, un organismo consultivo que reúne líderes sociales, sindicales, empresariales, académicos y profesionales. En el marco de esta legislación de carácter federal destinada a armonizar criterios de reforma urbana, se establecieron mecanismos y se dictaron leyes complementarias para que los principios generales prevalezcan como, el condicionamiento de las transferencias de recursos federales a la existencia de planes habitacionales, Consejos Urbanos en los municipios.

También existen interesantes antecedentes legislativos en Uruguay, Honduras, México, Guatemala y otros países, que en general conciben a la plusvalía como una herramienta fiscal de uso directo y orientado de recursos o para engrosar las arcas generales de la administración pública.

La cuestión esencial radica en que en muy pocos casos se utilizó la plusvalía como un instrumento de planificación. Solo mostraba su carácter fiscal. La legislación en esta materia siempre está destinada a las tierras privadas, dejando de examinar y tratar el caso del principal tenedor de tierras ociosas y abandonadas en muchos países que es el propio Estado, las que han sido precisamente las de mayor coeficiente de usurpación para el desarrollo de urbanizaciones marginales.

El escenario político local

Toda política urbana requiere para su aplicación reglas claras y un sistema de incentivos y restricciones. La cuestión reside en el modo que atribuciones tradicionalmente municipales (y provinciales) pueden formar parte de una política nacional. La delegación de poderes tributarios a las Municipalidades con sentido restricto al desarrollo urbano sustentable es la esencia de la instrumentación nacional de esa política. En ello se basa el esquema de la ley que se propone desarrollar.

Durante las últimas décadas, las ciudades argentinas comenzaron a exhibir un paisaje de fragmentación muy visible. La dinámica de crecimiento de las ciudades experimentó un doble proceso: la suburbanización de los sectores de altos ingresos en barrios cerrados de baja densidad, y el crecimiento de urbanizaciones marginales, de ocupación espontánea y con alta densidad. Los primeros, en la periferia territorial; los segundos en la periferia social.

Enfrentamos un verdadero cambio de paradigma en el debate del urbanismo contemporáneo: el abordaje del déficit habitacional, necesariamente deberá considerar a la ciudad como objeto de política pública, ya que no se trata de ubicar viviendas sin previa planificación.

La ausencia de una regulación urbanística nacional implica la inexistencia de mecanismos eficientes para garantizar una equitativa redistribución de la renta urbana que genera el mercado del suelo por intervenciones o decisiones públicas.

Estas premisas nos obligan y comprometen a contar con una política de ocupación del territorio y una política urbana que promuevan un desarrollo limitado de las grandes ciudades, un desarrollo sostenido de las ciudades intermedias y un impulso firme al crecimiento y consolidación de los pequeños pueblos.

El tratamiento de un tema como el de los instrumentos de gestión urbana no ha sido abordado en profundidad en el país. Se trata de dotar a las municipalidades de las capacidades, normas y guías conceptuales e instrumentales para la planificación y la gestión del territorio. El complejo mundo de la acción gubernamental -en el caso que nos ocupa – relaciona a los municipios con la dimensión nacional. Ello impone la necesidad de dotar de un amplio instrumental normativo, de protocolos, de manuales e instructivos, unos como marcos orientativos y otros como procedimientos de instrumentación.

Desde esa perspectiva debe quedar claramente establecido que la ley no puede invadir jurisdicciones inferiores a la nacional, sino que, por el contario, la ausencia de una armonización de criterios racionales urbanísticos y de usos del suelo urbano en todo el territorio, perjudican a la larga a la Nación y al conjunto de las entidades político-administrativas que la componen ya que obliga a actuar desorganizadamente frente a demandas insatisfechas, no previsibles, que surgen de improvisaciones y expresiones puntuales del mercado de tierras urbanas sin ninguna planificación previa coherente.

El planeamiento urbano, entendido como disciplina técnica, tiene sus primeras experiencias en la Argentina entre las décadas de 1920 y 1940 y se consolida como actividad profesional hacia mediados de siglo.

La República Argentina se ha caracterizado históricamente por no contar ni con una política urbana explícita a nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros países latinoamericanos de régimen federal como Brasil y México. Sin embargo cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan de manera sectorial e indirecta la gestión provincial y local del territorio.

La creciente necesidad de acceso a la tierra para importantes sectores de la población y el desarrollo de mercados de suelo especulativos con escasa regulación en su primera etapa del ’50-’60, cuando se dio inicio a un procesos de industrialización vecina a las ciudades, favorecieron la expansión física urbana desorganizada. Este escenario, sumado a la aparición a comienzos de los ’70 de una normativa urbana excluyente –con estándares urbanos inalcanzables–, fue configurando el esquema de producción de las ciudades, no sólo en la Argentina sino en toda la región latinoamericana, bajo un esquema inverso al de la planificación tradicional. En síntesis, primero se ocupa la tierra de hecho, luego se consolida la infraestructura barrial a lo largo de generaciones y finalmente se presiona por alcanzar la regularización de la tenencia de la tierra.

La regulación urbanística como instrumento de planeamiento de las ciudades, plasmada en leyes que materializan las políticas urbanas e intenten regular el mercado de tierras, ha tenido un impacto central en la determinación de los valores de la tierra y en la distribución de la población en las ciudades. Además resulta fundamental en la determinación del proceso de segregación espacial, al fijar estándares imposibles de alcanzar por la población más pobre y al reservar las áreas mejor localizadas y mejor servidas con infraestructura para la residencia y actividades de los sectores de alto poder adquisitivo.

Hoy resulta fácil reconocer que el desarrollo urbano genera riquezas, más aún cuando incorpora la implementación de proyectos estratégicos. También se puede constatar fácilmente que parte de esas riquezas surgen a partir de la aplicación de las normas urbanas y que su redistribución territorial no se produce en forma homogénea, por lo que se hace imprescindible la presencia de los gobiernos locales en la regulación de esos procesos.

Interrogados acerca de cómo se construye ciudad, es decir, qué factores entran en juego a la hora de consolidar el tejido formal o extender la planta urbana, allí donde el suelo resulta más barato, se comprueba la evidente debilidad de las normativas urbanísticas vigentes en la mayoría de las ciudades del país para intervenir en procesos nocivos y de prácticamente imposible retracción (hoy aflora a la vista de todos el caso Añelo, núcleo urbano neuquino más próximo a Vaca Muerta y objeto de una alocada expansión urbanística, de costos futuros inmanejables).

A fin de ordenar un desarrollo favorable de la ciudad, la norma urbanística genera necesariamente una cierta inequidad entre los diferentes propietarios de suelo, ya que no todos los sitios de la ciudad tienen igual valor desde el punto de vista urbanístico, por lo que no pueden ser todos ellos regulados con iguales indicadores de altura y edificabilidad. Cada sector tiene su singularidad y la presencia de trazas de avenidas, parques, sitios de valor paisajístico o equipamientos especiales, demanda una atención singular en la regulación urbanística que fija cada municipio, lo que se trasunta en la definición de un indicador distintivo.

Esto que hoy es universalmente aceptado, no deja de preocupar en el campo disciplinar e induce a analizar constantemente, cómo contrarrestar esos efectos. Solo desde una perspectiva que permite la planificación, se podrá lograr un escenario de actuación que resulte más equitativo en términos de los beneficios que pueda reportar a los actores involucrados y a la ciudad en su conjunto.

Es en el espacio de la gestión donde se producen las mayores tensiones, cuando se propone sostener en la práctica lo que se esgrime en el discurso político.

Desarrollar una gestión pública en forma coherente implica en este sentido un gran esfuerzo, para ser consecuentes con los principios sustentados a la hora de afrontar las múltiples problemáticas que se presentan en el ejercicio cotidiano tarea nada fácil de sostener frente al contexto cada vez más complejo en el que se desarrollan los centros urbanos contemporáneos y a las enormes limitaciones que tienen los gobiernos locales.

La escasez de recursos económicos con que cuentan los gobiernos locales es una realidad que caracteriza a la mayor parte de las ciudades latinoamericanas. Ello genera grandes incertidumbres a la hora de elaborar planes urbanos orientados fundamentalmente al logro de un desarrollo urbanístico más equilibrado, capaz de abordar y aportar soluciones a las problemáticas más acuciantes que preocupan La primera pregunta que surge llegada esa instancia es: ¿con qué recursos puede un municipio medio inmerso en nuestro contexto sostener con seriedad y eficiencia las múltiples acciones normalmente planteadas en estos instrumentos? Difícilmente una administración municipal esté en condiciones hoy de garantizar con recursos públicos grandes transformaciones urbanas, de este modo la búsqueda de fuentes de financiamiento alternativas y el desarrollo de procesos de concertación con el sector privado se ha convertido en los últimos años, en una de sus principales preocupaciones.

Enfrentamos un verdadero cambio de paradigma en el debate del urbanismo contemporáneo que no puede sólo tener en cuenta el abordaje al crónico déficit habitacional, sino que necesariamente deberá considerar a la ciudad como objeto de política pública.

Un adecuado marco legislativo se convierte en el mecanismo básico para promover la equidad a corto plazo, y establecerla como norma, a largo plazo. El desarrollo de la legislación urbana y su establecimiento no son dos procesos separados, sino que su implementación debe ser una consideración fundamental en la elaboración de las leyes. Encaminar los procesos en esta dirección, permitirá explorar la relación entre el desarrollo de la legislación urbana, y el estado de derecho y el reconocimiento de derechos.

El Alcance Político

Si bien la elaboración de la ley puede ser dirigida desde una perspectiva técnica en muchos aspectos, se trata fundamentalmente de un proceso político que requiere insumos políticos distintos de las consideraciones técnico-jurídicas. La legislación urbana es un campo muy vasto, que abarca una amplia variedad de políticas, leyes y reglas que afectan al entorno urbano.

Las leyes de planificación y otros códigos relacionados pueden afectar al desarrollo de los planes y cómo son implementados. Cuestiones como quién tiene voz en la formulación de un plan o código, quién tiene la capacidad de interpretarlo y quién posee suficiente información y recursos para desafiarlo pueden afectar fundamentalmente a millones de vidas. Del mismo modo, las fuentes de financiación municipal y la forma en que se elaboran los presupuestos, también tienen un impacto importante en los intereses relativos de individuos y grupos.

La nueva agenda urbana se basa en estrategias a largo plazo e inversiones en áreas urbanas. Las estrategias a largo plazo únicamente pueden ser plasmadas en instrumentos administrativos y legales, para evitar estar sujetas por completo a los ciclos electorales.

Sin embargo, no siempre un ‘Estado fuerte’ es el que dispone de más recursos económicos, también lo puede ser aquel que evidencia capacidad para definir objetivos claros, el que cuenta con una estrategia, asume un rol conductor de los procesos de cambio y el que puede elaborar y explicitar un proyecto de ciudad. Esa conducta genera confianza y reconocimiento de su liderazgo, valores indispensables para movilizar acciones en una ciudad en pos alcanzar un desarrollo urbano deseable.

El logro de una relación satisfactoria y equilibrada entre el Estado y el resto de los actores institucionales y económicos que conviven en un mismo espacio territorial, depende en gran medida del proceso de planificación que defina cada administración local y de las estrategias y procedimientos que arbitre para sostenerlo.

La calidad y transparencia de una gestión se evidencia en las herramientas y procedimientos que es capaz de construir y sostener, para orientar el desempeño en la conducción política de una ciudad.

El alcance jurídico

En la Argentina la normativa sobre el uso del suelo está regulada por el Estado Provincial y cada municipio establece mediante Ordenanzas sancionadas en los Concejos Deliberantes, instrumentos como el Código Urbano y el Reglamento de Edificación, que profundizan acerca del desarrollo de la ciudad, uso y división de la tierra, el destino y la altura de la edificación, reserva de suelo no urbanizable, etc.

Sólo tres provincias tienen regulación sobre del uso del suelo: Buenos Aires, Jujuy y Mendoza, además de la ciudad de Buenos Aires. La regulación provincial en vigencia es fragmentaria y obsoleta. Por ejemplo el decreto ley Nº 8.912, la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, que regula la creación del suelo urbano de la provincia de Buenos Aires, fue sancionado en 1977 y condiciona el uso, ocupación, subdivisión y dotación de infraestructura del suelo y establece estándares que debe regular el gobierno local. La ley fue establecida con el objetivo de limitar y condicionar el desarrollo de los loteos populares que crecieron fuertemente alrededor de los ’70, es decir que no fue creada para responder a las necesidades sociales y urbanas de aquella época, y mucho menos de la actual. Fue una clásica ley negativa. Hoy falta la ley positiva y ordenadora.

Algunas iniciativas

1. Trenque Lauquen

A partir del año 2009, el gobierno municipal de Trenque Lauquen (Provincia de Buenos Aires, Argentina) comenzó a implementar un instrumento de recuperación pública de la valorización inmobiliaria generada por la acción urbanística, sea a través de la modificación en el tipo y la intensidad de usos del suelo o de la inversión en obra pública efectuada por cualquier nivel de gobierno. Se trata de un uso no convencional de la contribución por mejoras (CM), un instrumento de gestión de suelo utilizado habitualmente para recuperar el costo de la inversión pública en obras de infraestructura y equipamiento. Sin embargo, el gobierno de Trenque Lauquen decidió ampliar el hecho imponible del instrumento a otros tipos de intervención pública, básicamente a decisiones administrativas que, al modificar los parámetros urbanísticos, también incrementan los precios del suelo.

2. Jujuy

La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903 de 1972 que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del suelo. Los especialistas locales consultados señalan que se encuentra en debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque más actualizado e integral sobre el desarrollo urbano.

3. Mendoza

En la Provincia de Mendoza la Cámara de Diputados, por unanimidad, dio media sanción en el año 2006 al proyecto de ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial. El Ministerio de Ambiente y Obras Públicas es la autoridad de aplicación en cuanto a la elaboración de instrumentos de planificación y corresponde a los Municipios el dictado de las ordenanzas que regulen su ordenamiento territorial y el uso del suelo en su jurisdicción.

4. Rosario

Los planes con que cuenta la ciudad en la actualidad —el Plan Estratégico, el Plan Urbano, el Plan de Movilidad, el Plan de Desarrollo de Suelo Industrial— se han elaborado en forma articulada y concurrente en pos del logro de un mismo objetivo: alcanzar un desarrollo integral y equilibrado de la ciudad. El Plan Urbano Rosario 2007-2017 (PUR) fue elaborado como soporte físico del Plan Estratégico Rosario Metropolitana (PERM+10). Se priorizaron en él las intervenciones de carácter urbanísticas que en los próximos 10 años promoverán el desarrollo de la ciudad, muchas de las cuales han sido consensuadas con los distintos actores en el Plan Estratégico. En el plan se fijaron: las políticas a seguir en el territorio metropolitano, los proyectos que vincularán a la ciudad con las localidades limítrofes; los criterios para un adecuado ordenamiento del suelo; las políticas referidas a la movilidad, la construcción de vivienda para distintos sectores sociales, las infraestructuras y los servicios, la preservación del patrimonio urbano y ambiental.

Rosario fue pionera en Argentina en la implementación de nuevos instrumentos de captación y redistribución de los beneficios producidos por el desarrollo urbano, utilizados en forma generalizada e incorporados hoy a un cuerpo normativo de carácter integral. Partió para ello de un piso muy alto establecido por la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo N° 6.492/97, la que incorporó en alguna medida el concepto de recuperación de plusvalías, al exigir en todo proceso de urbanización cargas públicas importantes, aportadas por parte del urbanizador en obras y donaciones de espacios públicos. Las cuales eximieron al municipio de la realización de obras en las nuevas urbanizaciones y garantizaron la provisión de las infraestructuras necesarias en los emprendimientos. Aportes éstos que no pueden desconocerse a la hora de fijar sucesivamente nuevas exigencias.

Para aplicar estos instrumentos en forma generalizada en toda la ciudad se establecieron diferentes categorías. Hoy se aplican mecanismos específicamente regulados tanto en las normas generales como en las normas particulares, para poder abarcar las situaciones urbanas más jerárquicas y las que se presentan en los tejidos consolidados.

El procedimiento utilizado a través de la firma de los Convenios Urbanísticos y del Régimen Diferencial para Edificios Especiales es el más complejo. En esos casos se verifica si realmente se ha otorgado un ‘mayor aprovechamiento urbanístico’ (por la utilización de diferentes variables normativas) y en función de dicha evaluación se establece el pago de un ‘precio compensatorio’ el que se destina en forma directa o indirecta a la realización de obras y/o compra de tierras.

5 La Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En la Capital, solo tiene vigencia práctica en carácter de instrumento de captación de plusvalía por inversiones públicas la Ley 23514/87 que constituyó el “Fondo Permanente para la ampliación de la Red de Subterráneos”. 

Dicho Fondo se integra con: a) contribución de mejoras por el 20% de la tasa ABL a cargo de los propietarios de los inmuebles comprendidos dentro de los 400 metros de cada boca de estación de las líneas que se habiliten; b) incremento del 5 por ciento del monto que en concepto de contribución territorial recauda en toda la ciudad y c) incremento del 10 por ciento del monto en concepto de patentes sobre vehículos en general. Su utilización directa o como apalancamiento para préstamos a largo plazo es muy limitada.

Otras iniciativas

Entre otras iniciativas, en el Congreso Nacional. la Diputada Ausberger y otros presentó hace 4 años un Anteproyecto de Ley denominado Ley de Suelo y Habitat muy similar al Estatuto de la Ciudad de Brasil ya comentado. En la Provincia de Santa Fe, se presentó en la Legislatura Provincial un Proyecto de Ley de uso de Suelo y Ordenamiento Territorial y Urbanístico que incluye aspectos de planeamiento regional. Ambas iniciativas no han prosperado; la primera se basó en una legislación que no tuvo los resultados deseados y la segunda ha excedido en su temática el objeto central urbanístico, lo que hace más difícil su tratamiento.

Conclusiones

Debe señalarse que si bien hay muchos más antecedentes existentes tanto fácticos como teóricos, se han sido seleccionado aquellos que presentan una gran diversidad instrumental y, al mismo tiempo introducen conceptos que movilizan culturas e ideas polémicas. .La planificación es de por sí una herramienta estatal que limita las iniciativas privadas, según algunos o las ordenan y las potencian según otros, siempre que exista continuidad jurídica.

De allí que el trabajo preparado por esta Comisión se orientó a plasmar en una forma secuencial los diferentes tópicos conceptuales y operativos que están en juego, con la convicción que es necesario abocarse la problema del desarrollo urbano sustentable, En poco tiempo más residirá en ciudades el 90% de los ciudadanos del país, cuyas vidas no pueden quedar librados a parches o reacciones tardías para encontrar un hábitat armónico, justo y equitativo. Así como están las cosas, los gobiernos han estado corriendo atrás de los acontecimientos; algunos de ellos que han dejado secuelas de todo tipo por falta de previsión y planificación ordenada del territorio y otros han agravado la ineficiencia del gasto público por duplicación de esfuerzos.

 

El esquema de ley que se propone se desarrolla en 7 bloques:

1. DISPOSICIONES GENERALES

El como objetivo político principal la instrumentación de los objetivos a los que se refieren los artículos 14 bis y 41 de la Constitución Nacional, en cuanto establecen el derecho a una vivienda digna y un ambiente sano apto para el desarrollo humano de todos los habitantes.

Para ello establece normas de orden público e interés social que regulan el uso de la propiedad urbana en pro del bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental en todo el territorio de la Nación.

En su aplicación intervendrá un Consejo Nacional de Desarrollo Urbano a crearse por vía reglamentaria que tendrá las características constitutivas siguientes: a) Dependerá de la Presidencia de la Nación. b) La integración de su dirección estará compuesta por el sector público técnica y políticamente ligado y por el sector privado a través de los Colegios Profesionales de la Arquitectura y la Ingeniería.

La política urbana tiene por objetivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la propiedad urbana, mediante las siguientes directrices generales:

 

1.  garantizar el derecho a vivir en ciudades sustentables, entendido como el derecho a la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura y servicios públicos básicos y al esparcimiento, para las generaciones presentes y futuras;
2.  asegurar la planificación del desarrollo de las ciudades, de la distribución espacial de la población y de las actividades económicas y en el ámbito municipal y el territorio bajo su área de influencia; y
3.  dotar a nivel municipal de las capacidades inmobiliarias, financieras y jurídicas para alcanzar los objetivos de la ley.

2. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA URBANA

Los instrumentos para la aplicación de la ley son:

 

1.  En el ámbito de la Planificación, todos aquellos planes regionales, territoriales y municipales básicos de desarrollo urbano de ciudades y conglomerados urbanos. En este sentido establece la obligatoriedad; de los Planes Maestros.
2.  En el ámbito operativo público: impuestos, contribuciones por mejoras, recuperación de plusvalías e incentivos fiscales.
3.  En el ámbito jurídico fundiario a través de la capacidad de adquirir, fusionar y recibir tierras públicas y privadas para los fines establecidos. El instrumento principal será la constitución del Banco Federal de Tierras Urbanas. Los instrumentos se regirán por la legislación que les compete, observándose lo dispuesto en esta Ley. En particular, los que impliquen erogación de recursos del Poder Público municipal requerirán el control social, quedando garantizada la participación de comunidades, movimientos y entidades de la sociedad civil.
4.  Se creará un Impuesto al Terreno Urbano no utilizado (ITNU) que se aplicará a cualquier terreno sin distinción de propietario, sea privado o estatal, que no haya sido afectado a disposición del Banco federal de Tierras urbanas. Con el devengado de este impuesto que será administrado en forma autónoma por el Consejo de para constituir un Fondo de Desarrollo Urbano para atender las necesidades derivadas de la aplicación de la ley en relación a la vivienda de carácter social. La aplicación del impuesto sobre la propiedad urbana no utilizada o vacante será progresiva en el tiempo, mediante el aumento de la alícuota en términos reales, por plazos quinquenales consecutivos En cuanto se trate de tierras públicas municipales o provinciales el impuesto se descontará de las coparticipaciones y si se tratara de tierras del Estado Nacional, el presupuesto del año deberá identificarlo como tal. La forma de determinar su estado de inutilización será por vía reglamentaria y deberá tener directa vinculación con los Planes Maestros a los que se refiere más adelante.

Transcurridos cinco años de cobro del ITNU progresivo sin que el propietario haya cumplido la obligación de parcelamiento, edificación o utilización, se podrá proceder a la expropiación del inmueble, con pago en títulos de la deuda pública. El terreno así expropiado pasará a integrar el Banco Federal de Tierras Publicas, cuyo constitución y normas de funcionamiento se desarrollan más adelante.

El aprovechamiento del inmueble expropiado deberá realizarse en un plazo máximo de cinco años, contado a partir de su incorporación al patrimonio del Banco Federal de Tierras. Pasado dicho plazo sin que hubieran realizado las obras correspondientes a la normativa y el inmueble continuare baldío, el mismo volverá al propietario original previo pago de la suma indemnizada más el interés de la tasa pasiva del Banco Nación durante ese período para préstamos de mediano plazo.. El aprovechamiento del inmueble podrá hacerse efectivo directamente por el Poder Público o mediante la enajenación o concesión a terceros, observándose, en dichos casos, el debido procedimiento licitatorio.

3. ORDENAMIENTO FUNDIARIO SOCIAL

El que esté en posesión pacífica de un terreno de origen público de hasta doscientos cincuenta metros cuadrados, durante cinco años ininterrumpidamente y sin oposición fehacientemente documentada, utilizándola para vivienda propia o de su familia, podrá adquirir el dominio, en tanto el poseedor no sea propietario de otro inmueble urbano o rural a un precio equivalente a 10 (diez) salarios básicos. Para ello el Poder Público podrá otorgar préstamos subsidiados al reclamante del dominio.

El heredero legítimo podrá continuar, de pleno derecho, con la posesión del inmueble en manos de su antecesor, en tanto ya esté residiendo en éste en ocasión de la apertura de la sucesión.

Los terrenos urbanos con más de doscientos cincuenta metros cuadrados, ocupadas por personas de bajos ingresos con fines de vivienda, durante cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición fehacientemente demostrada, en donde no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor, son susceptibles de ser tomados colectivamente en usucapión, en tanto los poseedores no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural.

El condominio especial constituido es indivisible, no siendo pasible de extinción, salvo resolución favorable tomada por al menos dos tercios de los condóminos, en caso de ejecución de urbanización posterior a la constitución del condominio.

4. PLANES MAESTROS

La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende a las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad plasmadas en el Plan Maestro, garantizando la atención de las necesidades de los ciudadanos en lo que respecta a la aplicación de los Art. 14 y 14 bis de la CN y el desenvolvimiento de las actividades económicas.

El Plan Maestro, aprobado por ordenanza municipal, es el instrumento básico de la política de desarrollo y expansión urbana sostenible y es parte integrante del proceso de planeamiento municipal, debiendo el plan plurianual, las directrices presupuestarias y el presupuesto anual incorporar las directrices y las prioridades contenidas en él. Todo Plan Maestro debe ser público y, en su elaboración deberán participar obligatoriamente, todos los referentes institucionales y fuerzas vivas, reconocidas a través de cámaras, gremios, institutos de investigación, asociaciones profesionales, vigentes al momento de su elaboración Será actualizado cada 5 años.

El Plan Maestro es obligatorio para ciudades con más de diez mil habitantes; y el Poder Público municipal pretenda utilizar los instrumentos previstos en esta ley; en zonas de especial interés turístico y en zonas urbanas situadas dentro del área de influencia de emprendimientos o actividades industriales o mineras con significativo impacto ambiental de alcance regional.

Dichos Planes Maestros establecerán áreas en las cuales se podrá permitir modificaciones de uso del suelo, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario, lo que será en cada caso por una ordenanza municipal específica que establecerá las condiciones a ser observadas para el otorgamiento oneroso del derecho de construir y de las modificaciones de uso. Estas normas darán piara las operaciones público-privadas que se describen seguidamente.

5. OPERACIONES PÚBLICO -PRIVADAS

Se considera operación urbana consorciada publico – privada (OPP) al conjunto de intervenciones y medidas coordinadas por el Poder Público municipal, con la participación de los propietarios, moradores, usuarios permanentes e inversores privados, con el objetivo de alcanzar en una determinada área transformaciones urbanísticas estructurales, mejoras sociales y valorización ambiental, con preferencia para atender los sectores de menores ingresos.

En estas OPP se podrán prever, entre otras medidas:

 

1.  La modificación de índices y características de parcelamiento, uso y ocupación del suelo y del subsuelo, así como modificaciones de las normas edilicias, previéndose el impacto ambiental qué estas generen;
2.  La regularización de construcciones, reformas o ampliaciones llevadas a cabo en desacuerdo con la legislación vigente.

Toda OPP deberá originarse en una iniciativa privada y estar claramente definida dentro de los objetivos de los Planes Maestros. El componente privado de esta Operación, correrá los riesgos de los estudios iniciales. Los procedimientos de trámite y aprobación serán materia El financiamiento de las OPP podrá realizarse a través de participación especial en las plusvalía e inversiones en infraestructura.

Las OPP deberán contener, como mínimo:

 

1. definición del área a ser afectada;
2.  programa básico de ocupación del área;
3.  programa de atención económica y social para la población directamente afectada por la operación;
4.  finalidades de la operación;
5.  estudio previo de impacto ambiental como lo establece la legislación vigente en la materia
6.  contrapartida a exigirse a los propietarios, usuarios permanentes e inversores privados en función de la utilización de los beneficios previstos;
7. modo de control de la operación, obligatoriamente compartido con una representación de la sociedad civil.
8. Certificación emitida por el Municipio de su validación como respuesta posible al Plan Maestro

Se podrá autorizar al propietario de un inmueble urbano, privado o público, a ejercer en otro lugar – o a enajenar, mediante escritura pública – el derecho de construir previsto en el plan maestro o en la legislación urbanística emanada de éste, cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de:

1.  implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;
2.  preservación, cuando el inmueble sea considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural;
3.  servir a programas de regularización fundiaria, urbanización de áreas ocupadas por personas de bajos ingresos y vivienda de interés social.

 

Se le podrá conceder la misma facultad al propietario que done al Poder Público su inmueble, o parte de él, para los fines sociales identificados en los respectivos planes maestros.

6. LA GESTION URBANA DEMOCRATICA

Esta ley reconoce que la democracia se valida a través de su dinamismo para que no se agote en los actos electorales. Por ello, para garantizar una gestión urbana democrática, se podrán utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:

1. órganos colegiados de política urbana, a nivel nacional, provincial y municipal;
2. iniciativa popular para proyectos de ley, ordenanzas y elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano.

7. INSTITUCIONES PARA LA IMPLEMENTACION DE ESTA LEY

1. CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO

El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano será un órgano resolutivo y consultivo, integrante de la estructura de la Presidencia de la República, con las siguientes competencias:

 

1.  proponer directrices, instrumentos, normas y prioridades de la política nacional de desarrollo urbano;
2. controlar y evaluar la implementación de la política nacional de desarrollo urbano, en especial las políticas de vivienda, saneamiento básico y transportes urbanos, y recomendar las medidas necesarias para el cumplimiento de sus objetivos;
3.  proponer la edición de normas generales de derecho urbanístico y manifestarse acerca de las propuestas de modificación de la legislación relativa al desarrollo urbano;
4.  emitir orientaciones y recomendaciones sobre la aplicación de esta ley;
5.  supervisar y controlar el funcionamiento del Banco Federal de Tierras y el Fondo de Desarrollo Urbano;
6. promover la cooperación entre los gobiernos de la Nación, los Estados provinciales y los Municipios y la sociedad civil en la formulación y ejecución de la política nacional de desarrollo urbano.

El CNDU estará compuesto por su Presidente un directorio elegido en representación de cada una de las regiones de planeamiento que componen el territorio nacional, cuyos representantes se irán turnando por provincia cada año y una Secretaría Ejecutiva, cuyas atribuciones se definirán reglamentariamente. El CNDU instituirá comités técnicos de asesoramiento, originados en Universidades, Cámaras empresarias, Consejos Profesionales e instituciones civiles afines a la temática del planeamiento y la realización urbanística.

2. El BANCO FEDERAL DE TIERRAS

Este Banco funcionará como órgano registral de todas las tierras públicas del país, al aque pueden acudir con sus planes todos los municipios interesados en poder utilizar tierras para el desarrollo de sus planes urbanísticos.

 

Su operativa podrá realizarse a través de:

1.  trueque directos;
2.  trueque con derechos de construcción;
3.  enajenación por vencimiento de los cinco años a los que se refiere el ITNU;
4.  donación de partes,
5.  en caso de tratarse de planes de vivienda social, o recreativos aprobados por su inclusión previa en los Planes Maestros, la transferencia será directa y no onerosa;
6.  en caso de otros destinos, la transferencia será onerosa y la jurisdicción propietaria participará de los beneficios a través de distintos mecanismos.

3. FONDO DE DESARROLLO URBANO

Integrado con los recursos del ITNU se depositará en una cuenta especial del Banco Nación y operará directamente vinculado cuando el Banco Federal de Tierras asigne un inmueble para el desarrollo de vivienda social a un municipio.

 

4. LAS COOPERATIVAS

Se establece la promoción directa y activa de las Cooperativas creadas o a crearse y con el fin específico de proveer vivienda social. A estos efectos crease el Sistema Nacional de Cooperativas de Vivienda, que comprenderá las siguientes pautas:

 

1.  Socios cooperadores constituidos por familias con hijos menores, con un ingreso familiar no superior a $ 8.000/mes (actualizables anualmente por el índice del costo de vida).
2.  Convenio firmado con el Municipio correspondiente donde este garantizada la existencia de infraestructura de servicio sea suficiente para atender las necesidades que genere cada proyecto.
3.  Disponibilidad de terreno que provendrá sea del Banco Federal de Tierras; por compra directa al propietario; por donación bajo las condiciones establecidas en la descripción del ITNU.
4.  Todas las otras normas referidas a profesionales, financiamiento, auditorías de obra y gestión, subsidios explícitos, etc.

 

 

 

 

12/12/2014